C’est mon nouveau cheval de bataille à l’Assemblée où je suis comme chaque semaine. Le texte vient demain devant la Commission des lois et mercredi prochain en séance publique.
Son intitulé n’est guère explicite « projet de loi relatif aux contrats de partenariat« . Passionnant non ? Et bien en fait, oui c’est passionnant. Il s’agit d’un contrat administratif par lequel l’Etat ou une collectivité confie à un tiers, pour une période déterminée, une mission globale intégrant le financement de l’investissement, la construction de l’équipement, son entretien voir sa gestion.
Quel est le problème ? En bien, il y en a au moins deux. D’abord, ce « contrat » ou « PPP » pour « partenariat public privé » est un moyen habile pour une personne publique de masquer son endettement tout en continuant à se doter d’équipements. En effet, l’investissement n’existe plus puisque c’est un tiers qui l’assure et comme la collectivité se contente de lui verser un loyer, c’est du fonctionnement ! Nous sommes donc devant une dissimulation de la dette, une incitation au dérapage, un peu comme les crédits revolving…
Ensuite, le PPP permet aux collectivités et à l’Etat de s’exonérer des contraintes juridiques du droit de la commande publique. Finis les appels d’offres garantissant l’équité dans la concurrence, finis les concours d’architecture permettant à toutes les équipes de se mesurer, finies les négociations transparentes. Et place au choix discrétionnaire de l’opérateur ! Et comme en France, vu la taille des équipements, ceux-ci ne sont que trois : Vinci, Bouygues, et Effage, chacun comprend où va l’intérêt du gouvernement…
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Tout ce que tu dis est très vrai; il y a en plus une certitude , c’est que les PPP sont de véritables machines de guerre contre les services publics et la fonction publique , comme en témoigne cette tentative dans le Loiret de faire construire et gérer un collège par un groupe privé . Comme dans de nombreux cas de privatisations les usagers n’ont pas grand chose à attendre de ces bonnes idées libérales qui n’ont qu’un seul mobile , faire de l’argent au lieu de répondre à un besoin social .
N’y aura t-il pas un appel d’offre pour choisir le bénéficiaire du PPP ?
Le choix d’un prestataire ne sera t-il pas précédé de la rédaction d’un cahier des charges, d’un appel à la concurrence, et au final d’un choix au moins aussi (peu) transparent que dans le système actuel des marchés publics?
Sur le budget de la collectivité, les dépenses de fonctionnement vont prendre le pas sur les dépenses d’investissement, le poids de la dette publique va diminuer … Pourquoi pas?
Le numéro de mai 2006 de la « Revue française de Finances publiques » s’est penché sur ce sujet, en abordant les PFI (Private Finance Initiative) britanniques. Les deux auteurs de l’article brossent un portrait mitigé de ce système de financement de l’action publique, lancé en 1992 au Royaume-Uni.
En France, la version hexagonale, les PPP (Partenariats Public-Privé) ont été rendu possibles par l’ordonnance du 17 juin 2004 ouvrant aux collectivités locales la possibilité de conclure ce type de contrat.
Une « Note Bleue de Bercy » – de mémoire publiée l’hiver dernier – offre une illustration de ces PPP avec la ville de Rouen qui avait opté pour ce méquanisme pour son éclairage public. L’article n’a pas le recul dans le temps nécessaire pour dresser un bilan.
A l’heure où « la rénovation et l’exploitation du siège du ministère britannique de la Défense » (RFPP, mai 2006) est régie sous le mode des PFI, où les systèmes satellites de la Défense et du Renseignement – toujours au Royaume-Uni – sont gérés par le secteur privé, où, dans un autre domaine, la SNCF confie la réalisation et l’entretien d’un trançon de son réseau à une entreprise privée, c’est la notion de ce qui doit être géré entièrement par le public et ce qui peut être délégué au privé qui doit être réfléchie.
Or, il est, une fois encore, à craindre, que la politique du puzzle impossible soit menée. Une pièce prise à gauche, une autre prise à droite, mais aucune vision d’ensemble, aucun but cohérent, si ce n’est servir les intérêts de quelques uns, loin d’être en accord avec l’intérêt général.
Une erreur dans mes sources : pour la ville de Rouen il s’agit d’un article de « Bercy Colloc » (www.colloc.bercy.gouv.fr) et non des « Notes Bleues de Bercy ».
Avec ce dispositif juridique, on va donc pousser les élus locaux à enchainer leur collectivité locale pendant plusieurs années voir dizaines d’années à 3 ou 4 grands groupes du BTP capables d’offrir des prestations de travaux intégrant la gestion de l’ouvrage commandé.
Après les alternances les nouvelles équipes resteront encore durablement liées à ces oligopoles. Après l’externalisation des services on a ainsi inventé l’externalisation de la dette et le contournement de la loi.
J’avoue avoir un peu de mal à comprendre. Le projet de loi commence par « L’ordonnance n° 2004-559 du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat (CP) a créé un contrat d’un type nouveau permettant aux personnes publiques de rémunérer sur l’ensemble de la durée du contrat un partenaire privé chargé de financer, réaliser et gérer un équipement nécessaire à la personne publique. ». Ce type de contrat existe donc déjà et le nouveau projet de loi n’est là que pour amender cette ordonnance.
Quel est le réel bilan de l’ordonnance du 17 juin 2004 ? C’est une démarche classique dans les entreprises que de faire des choix entre CAPEX et OPEX qui peuvent dans certains cas réduire les dépenses mais sans bien sûr les supprimer. L’ordonnance a-t-elle bénéficié aux « personnes publiques » et donc à l’argent des contribuable depuis qu’elle existe ? S’est-elle faite au détriment du service fourni ?
Y a-t-il des améliorations à apporter pour s’assurer que des dispositions existent pour rendre ce nouveau dispositif au moins aussi protecteur de l’argent des contribuables et des services rendus que les marchés publics standard ? Y a-t-il eu un accompagnement des « personnes publiques » pour gérer ce type de contrat pour s’assurer de leur bon fonctionnement dans la continuité ? La transparence des montages de financement est-elle assurée par des obligations aux contractants ?
Les 2 dispositions suivantes me semblent très très inquiétantes :
« 1° Que, compte tenu de la complexité du projet, la personne publique n’est pas objectivement en mesure de définir seule et à l’avance les moyens techniques répondant à ses besoins ou d’établir le montage financier ou juridique du projet ;
« 2° Ou bien que le projet présente un caractère d’urgence, lorsqu’il s’agit de rattraper un retard préjudiciable affectant la réalisation d’équipements collectifs ou de faire face à une situation imprévue ;
Cela veut-il dire que l’on sous-traite l’ensemble de la prestation sans compétence de maîtrise d’ouvrage à contrôler la prestation, les investissements inhérents, les montages financiers et juridiques ? Si c’est le cas, c’est scandaleux de proposer ces dispositions.
Que répondre à une modification du type « 1° Aux besoins de l’enseignement supérieur et de la recherche et qui conduisent à l’amélioration des conditions d’étude et de vie étudiante, et à celle de la qualité de la recherche ; » et les suivantes. Est-ce un projet de loi politicien ?
Par ailleurs, il semble que l’appel d’offre reste de mise aux vues de l’article suivant : « Les contrats de partenariat peuvent être passés selon les procédures du dialogue compétitif, de l’appel d’offre ou selon une procédure négociée selon les conditions définies à l’article 7 [de l’ordonnance du 17 juin 2004]. »
Quelles sont donc les intentions cachées du gouvernement en proposant ce texte qui mélange tout ? Le métier du service public ne doit-il pas être de fournir des services tout en contrôlant les dépenses publiques. J’avoue qu’une explication simple sans être simpliste semble nécessaire.
Ne doit-on profiter des discussions sur ce nouveau texte de loi pour protéger plus les services et argents publiques ?
Enfin, Jean-Jacques Urvoas, une petite erreur s’est glissée dans le lien vers “projet de loi relatif aux contrats de partenariat“ : il y a 2 h à http, ce qui rend le lien inutilisable sauf à le corriger à la main. L’idée est peut-être de la corriger.
Amitiés socialistes
Roland
Merci pour ces explications : le diable est dans les détails!
Je suis bien d’accord sur le fait qu’il est indispensable de remettre l’ensemble du problème à plat (ce que les « réformes » express de Sarko ne font jamais). Doit on rompre davantage le lien service public/agent public ?
Ne pourrait on pas introduire, à l’instart de ce qui se fait aux USA, une disposition obligeant les collectivités et l’Etat à réserver une partie de leurs marchés publics aux PME ?
Quelles sont les vraies motivations de recourir massivement à une procédure que le conseil constitutionnel lui-même a jugé à hauts risques et volontairement marginalisée ?
- « Les caisses sont vides » et la France ne respectant pas le pacte de stabilité européen, l’état compte, grâce aux PPP, poursuivre l’investissement et l’endettement sans que cela n’apparaisse dans la comptabilité publique. Des collectivités locales surendettées pourront également, avec les techniques de déconsolidation, continuer à investir pendant la durée d’un mandat électoral en repoussant les conséquences sur les mandats à venir.
- La satisfaction de lobbies extrêmement puissants, majors du BTP et de la finance, très proches du pouvoir politique et qui voient s’ouvrir un marché énorme, débarrassé des principes des marchés publics (liberté d’accès à la commande, transparence, égalité de traitement etc).
Rappelons les principales évolutions du projet de loi qui, après le passage au sénat en avril, va être discuté et certainement voté le 25 juin à l’assemblée nationale.
L’urgence y est définie par un retard préjudiciable en équipements et un troisième critère fourre-tout permet de justifier le recours au PPP s’il est plus économique ou performant. Enfin, et jusqu’en 2012 il ne sera pas nécessaire de répondre aux critères pour la plupart des marchés de l’état et pour les opérations touchant à la rénovation urbaine, l’énergie, l’accessibilité handicapé etc. A ce titre, ce ne sont ni les contrats de partenariats ni aucune autre procédure de passation de marchés, qui vont résoudre les problématiques de la ville, mais bien une réflexion sur sa genèse, sur l’urbanisme, sur la structuration du tissu urbain. Il n’y a pas de valeur ajoutée à associer les majors du BTP à la définition de la ville de demain, si l’on veut éviter les erreurs de la production de masse des années 50-60 ou de la politique des modèles !
En fait, cette procédure d’exception devient applicable à tout marché public !
Elle est pourtant à hauts risques, ce qui explique son caractère dérogatoire initial.
- Une bombe fiscale
Cette stratégie de gestion, dans ces temps de développement durable, n’est certes pas de l’économie durable puisque ce sont nos enfants qui paieront très cher demain les services dont nous avons besoin aujourd’hui. C’est une bombe fiscale à retardement et plusieurs phénomènes vont considérablement alourdir le coût global de l’opération :
- La collectivité publique bénéficiant de taux d’intérêt inférieurs à ceux attribués à une entreprise privée, le coût de l’emprunt privé sera nécessairement plus élevé.
- Les marges considérables qui vont être engendrées par la construction de l’ouvrage, voire son fonctionnement et sa maintenance.
La Cour des Comptes elle-même dénonce la mauvaise utilisation des fonds publics dans ces procédures dans son rapport 2007 .
- Le surcoût lié à une concurrence très limitée voir factice.
La formule limite la concurrence potentielle de milliers d’entreprises en procédure traditionnelle relevant du code des marchés publics à quelques unes : Il est structurellement inévitable qu’il n’y ait pas entente. Concurrence d’autant plus réduite que le partenaire est un groupement rassemblant banque, major du BTP, juristes et entreprise d’architecture. Il est d’ores et déjà évident que ces équipes sont formées…et le marché partagé.
- Des petites entreprises pressurées par la sous-traitante
Les artisans et PME de la construction, au rôle économique fondamental, se voient exclus d’une commande directe pour n’avoir accès qu’à une éventuelle contractualisation ou sous-traitance sauvage. La CAPEB et le SNSO dénoncent également fortement ce projet de loi.
- Une maîtrise d’ouvrage publique déliquescente
Le PPP marque également la fin de la maîtrise d’ouvrage publique, déjà très entamée dans les procédures classiques par le recours à des Assistances à Maîtrise d’Ouvrage. L’Etat et les collectivités locales sont ramenés au rang de crédit bailleurs. Le contrat de partenariat est un choix également très politique, puisqu’il va permettre, l’exploitation et la maintenance passant au contractant privé, de transférer des emplois publics au secteur privé.
- Une maîtrise d’œuvre dépendante
La production architecturale des bâtiments publics en France provoque l’admiration et l’envie de nos voisins européens. Cela a été possible grâce à une législation qui préserve l’intérêt public d’architecture et l’indépendance de l’architecte, dont le rôle est de concevoir le meilleur service public et d’assister son client pour l’obtenir dans les meilleures conditions économiques et qualitatives. Cette fonction fondamentale est brisée dans les contrats globaux puisque l’architecte devient le prestataire du groupement privé.
La maîtrise d’œuvre ne travaille plus pour faire le meilleur projet et l’obtenir aux meilleures conditions pour le maître d’ouvrage public, elle va au contraire aider le groupement privé maître d’ouvrage à obtenir la marge maximale, marge payée par le contribuable.
De plus la concurrence architecturale est également limitée, et la qualité du projet, donc la qualité du service, est un critère secondaire de choix, alors qu’elle devrait, selon les propos du président de la république, être au cœur de nos choix politiques et un enjeu de civilisation !
- La vraie place des PPP
Il est heureux pour nos impôts que les collectivités aient, jusqu’à présent, peu recours aux contrats globaux. Elles ont eu l’intelligence de percevoir les risques et de contracter des PPP sur des opérations d’équipements à peu de valeur ajoutée conceptuelle comme l’éclairage public.
Les PPP sont intéressants pour des programmes spécifiques où l’entreprise est porteuse d’un process ou de brevets qui lui sont propres, comme par exemple des réseaux d’infrastructure, de transmissions de données et de signaux ou peuvent s’opposer des solutions par câbles, hertziens ou satellitaires.
C’est là la seule voie de ces contrats qui permettent de créer de l’activité rapidement, même si cela se paye au prix fort à moyen terme, ou de faire payer directement par l’usager d’un service le coût de l’équipement.
Alors que Nicolas Sarkozy a déclaré que l’architecture doit être au cœur de nos choix politiques, il est indispensable que les constructions publiques, que les services publics soient réalisés dans une véritable démarche qualité. La conception est l’élément fondamental garant de la qualité du service.
Comme il est indiqué dans le guide « les contrats de partenariats, principes et méthodes » publié par le ministère des finances en avril 2005 « Les valeurs d’usage et patrimoniale dépendent directement de la qualité de la conception et constituent donc l’enjeu fondamental de toute opération de construction. Pour ces raisons, des responsables de collectivités publiques… pourront déterminer le meilleur projet architectural, puis consulter en contrat de partenariat, garantissant la qualité du projet et favorisant la transparence de la consultation, chaque groupement répondant pour un même objet ».
Il est indispensable que ce mode opératoire * soit imposé, dans la loi, pour les opérations de bâtiment, avec une maîtrise d’œuvre unique réalisant une mission complète, une partie pour un maître d’ouvrage public et une partie pour le groupement privé.
Nous demandons donc, dans les amendements que nous proposons aux députés, que :
1 – Le champ des contrats globaux reste limité, conformément aux décisions du conseil constitutionnel, que soit fixé un seuil plancher (50 millions d’€) de recours aux PPP pour les opérations de bâtiment, préservant ainsi le tissu économique des artisans et PME, et que soit supprimé l’article III, surréaliste, dérogeant au caractère dérogatoire de la procédure.
2 – Pour les opérations de bâtiment et d’urbanisme, la consultation des groupements s’opère après le concours d’architecture, sur le projet architectural et urbain, avec obligation de poursuivre l’opération avec le concepteur.
Cette solution permet de limiter les risques, en garantissant la qualité intrinsèque du projet et donc du service public, en ouvrant la concurrence au sein de la maîtrise d’œuvre, en donnant de réels éléments de concurrence des groupements qui répondent sur une base similaire, en résolvant la problématique de la propriété intellectuelle, en facilitant l’accès à la commande à des PME en simplifiant et en limitant les coûts de la consultation.
Nous éviterons ainsi de voir réapparaître une politique des modèles, toujours néfaste en termes de qualité architecturale et environnementale,
Nous maintiendrons les conditions d’une production architecturale publique en France qui fait l’envie et l’admiration de nos voisins européens.
Ces positions sont défendues par l’ensemble de la maîtrise d’œuvre, par les artisans et PME du bâtiment (CAPEB, SNSO, SCOP BTP), des représentants de la maîtrise d’ouvrage publique (ITF) etc, soit plus d’1 million d’actifs et 350 000 entreprises.
Nous attendons des députés qu’ils s’opposent à la généralisation des PPP.
Denis DESSUS Vice-Président Conseil National de l’Ordre des Architectes
Bravo pour ces explications claires et les propositions constructives qui vont avec.
Je suis bien d’accord avec la nécessité absolue de protéger les PME qui ne doivent pas être réduites à un simple rôle de sous traitant.
Il me paraît tout aussi fondamental de poser comme critère premier la qualité architecturale, urbanistique et environementale, si l’on veut préserver et améliorer la valeur du foncier urbain.
Le PPP ne peut se concevoir, si je comprends bien, que pour des projets très spécifiques à haute technologie, ou comme mode de gestion éventuel d’un projet arrêté et dejà conçu suivant la procédure habituelle des marchés publics.
cela ne ressemble t-il pas à la délégation de service public? Outil souvent utilisé par les collectivités locales!
Il est tentant de voir dans les PPP une simple opération technique qui pourrait être acceptable si elle maintenait les intérêts des collectivités ( et des contribuables) et ceux des PME locales . Or comme on l’a déjà dit , une des conséquences majeures de ces opérations c’est d’empêcher les élus de revenir sur des choix qui engagent leurs collectivités pour des durées très longues.C’est aussi le mélange des genres investissement-fonctionnement qui rend assez obscure la manipulation puisqu’on peut avoir des clauses contractuelles qui feront augmenter le coût global sur longue durée , le fait de minimiser le coût de la construction d’un ouvrage pouvant se révéler catastrophique quand on aura à payer les coûts induits en fonctionnement.
Ceci s’ajoute au fait que les conditions de gestion ne sont pas intangibles et qu’il peut s’avérer nécessaire de modifier l’organisation d’une structure en fonction de sa fréquentation ou du public accueilli , l’optimisation financière voulue par un prestataire privé n’étant pas nécessairement compatible avec l’optimisation sociale et le service rendu . Il y a vingt ans , la Région Bretagne avait conclu des contrats (ou les avait fait souscrire par certains Lycées ) pour rénover les installations de chauffage en misant sur un financement de l’investissement par les gains de fonctionnement réalisés ; on c’est vite aperçu que les calculs de « retour sur investissement »ne fonctionnaient que si on minimisait au maximum le coût des travaux . Cette excellente fausse bonne idée n’a pas vécu très longtemps et certains ont dû payer pendant de trop longues années des contrats divers et variés de télégestion , de maintenance etc .. qui tenaient plus de la facturation forcée que de la satisfaction d’un besoin avéré . La créativité administrative de ceux qui ont comme seule ligne de conduite de faire croître leurs avoirs étonne toujours, elle profite de la croyance invérifiée mais tenace que les agents publics ont un « rendement »inférieur et un coût supérieur à ceux du privé . Si l’externalisation des missions était si rentable que certains le disent elle aurait déjà explosé dans de nombreux secteurs. Paradoxalement le retour à une gestion publique après certaines expérimentations hasardeuses est plus fréquent qu’on ne le dit , y compris quand ces errements étaient tout simplement le résultat d’une politique idéologique déterminée
la gestion de l’eau et de l’assainissement?
Jacques juste une petite remarque sur ce sujet fort technique!! mais passionnant à lire les intervenants compétents! vous faites ditinguer d’une part l’intérêt des collectivités(en y englobant les contribuables!) et l’intérêt des PME local.Mais l’intérêt des PME n’est-il pas aussi celui des contribuables car ces ont eux qui créent l’emploi?? et sont vecteurs de la croissance ?? cet intérêt là n’est-il pas de nos jours prioritaires que celui des collectivités??De plus, vous faites part de l’impossibilité apparement croissante des collectivités à pouvoir revenir sur les choix des majorités politiques précédentes….soit, cela est compréhensible! mais n’est-ce pas là le pacte républicain entre les élus?? qu’au delà des appartenances politiciennes, les choix financiers sur des investissements à long terme ne doivent-ils pas à être prioritaires et ne pas succomber aux valses des scrutins électoraux??? continuation Républicaine à la Fançaise ou valse des administration, des choix des PME, des budgets et investissements qui sont faient et votés pour de longues années, comme c’est souvent de coutumes dans les régimes démocrates?? comme les USA? Comme quoi, derrière un sujet fort technique…peut se cacher des sujets fort politique! autonomie des collectivités ou pas? democrates ou républicains? reconnaissances culturelles ou pas? continuation du pacte républicain ou pas??…par avance , excuser moi de cet petit apparté…déviant d’un sujet que je ne maîtrise pas, mais qui me semblait fort a propos, de nos jours,à souligner!!!